COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE
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COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE
Bruxelles, 30.1.2007
COM(2007) 27 definitivo
LIBRO VERDE
Verso un'Europa senza fumo: opzioni per un’iniziativa dell’Unione europea
(presentato dalla Commissione)
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INDICE
I.
INTRODUZIONE........................................................................................................ 4
II.
MOTIVAZIONI........................................................................................................... 5
1.
Considerazioni di carattere sanitario............................................................................ 5
1.1.
Le conseguenze per la salute dell’esposizione al fumo passivo .................................. 5
1.2.
Livelli d'esposizione..................................................................................................... 6
1.3.
Effetti di un'iniziativa antifumo ................................................................................... 7
2.
Considerazioni economiche ......................................................................................... 7
2.1.
Costo economico.......................................................................................................... 7
2.2.
Effetti di un'iniziativa antifumo ................................................................................... 8
2.3.
Possibili conseguenze non intenzionali........................................................................ 8
3.
Considerazioni sociali .................................................................................................. 8
3.1.
Sostegno del pubblico alle leggi antifumo................................................................... 8
3.2.
Incidenza sul consumo di tabacco................................................................................ 9
3.3.
Incidenza sull’equità sociale ........................................................................................ 9
4.
La spinta ad agire ......................................................................................................... 9
III.
LE NORMATIVE IN VIGORE................................................................................. 10
1.
DISPOSIZIONI NAZIONALI ............................................................................................ 10
2.
DISPOSIZIONI COMUNITARIE IN VIGORE....................................................................... 11
IV.
GLI OBIETTIVI DI UN'INIZIATIVA A FAVORE DI AMBIENTI SENZA FUMO12
1.
DIVIETO GENERALE..................................................................................................... 13
2.
DIVIETO CON DEROGHE............................................................................................... 14
2.1.
Deroghe per gli esercizi di ristorazione ..................................................................... 15
2.2.
Deroghe per i caffè e bar in cui non sono somministrati alimenti ............................. 15
2.3.
Locali per fumatori chiusi, con impianti di aerazione separati .................................. 16
V.
LE OPZIONI DI INTERVENTO .............................................................................. 17
1.
Mantenimento dello status quo .................................................................................. 17
2.
Misure volontarie ....................................................................................................... 18
3.
Metodo aperto di coordinamento ............................................................................... 19
4.
Raccomandazione della Commissione o del Consiglio ............................................. 20
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5.
Legislazione vincolante.............................................................................................. 21
VI.
OSSERVAZIONI CONCLUSIVE ............................................................................ 21
VII. ANNEXES........................................................................................................................ 23
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I.
INTRODUZIONE
L’esposizione al fumo di tabacco presente negli ambienti, o “fumo passivo” resta
nell'Unione europea una causa diffusa di sovramorbosità e sovramortalità, che ha
costi rilevanti per l’insieme della società.
Un’azione coordinata per una “Europa senza fumo” è una delle priorità della politica
della Commissione nei settori della sanità, dell’ambiente, del lavoro e della ricerca.
Nel suo piano d'azione “Ambiente e salute” (2004-2010), la Commissione si è
impegnata ad ”agire per migliorare la qualità dell'aria negli ambienti interni e in
particolare ad adoperarsi perché il fumo sia vietato in tutti i luoghi di lavoro,
ricorrendo a strumenti giuridici e a iniziative di promozione della salute a livello
europeo e nazionale".
Sono già state adottate misure importanti destinate a promuovere nell'UE gli
ambienti senza fumo. All’inizio degli anni '90 alcune direttive in materia di salute e
sicurezza sul luogo di lavoro hanno introdotto restrizioni per quanto riguarda il fumo
sul luogo di lavoro. A queste direttive si sono affiancate la risoluzione del Consiglio
del 1989
1
e la raccomandazione sulla prevenzione del fumo del 2002
2
, che invita gli
Stati membri ad assicurare la protezione dall'esposizione al fumo passivo nei luoghi
di lavoro, nei locali pubblici e nei trasporti pubblici. Oltre a queste azioni sul piano
legislativo, due campagne antifumo nei media – “Sentitevi liberi di dire no” (2001-
2004) e “HELP: per una vita senza fumo” (2005-2008) – hanno avuto come obiettivo
di mettere in evidenza i rischi del fumo passivo e promuovere stili di vita senza
fumo, in particolare fra i giovani.
Le differenze tra le legislazioni nazionali sono notevoli. La Commissione considera
eccellenti esempi i provvedimenti adottati da Irlanda, Italia, Malta, Svezia e da parte
del Regno Unito ed esorta tutti gli Stati membri a procedere sollecitamente
all'introduzione di misure efficaci che proteggano i cittadini dagli effetti nocivi del
fumo passivo.
Sul piano internazionale, la convenzione quadro dell'OMS sulla lotta contro il
tabagismo, firmata da 168 parti e ratificata da 141
3
, tra cui la Comunità europea,
riconosce che “è scientificamente dimostrato che l'esposizione al fumo del tabacco è
causa di morte, malattie e invalidità". La convenzione impegna la Comunità e i suoi
Stati membri a contrastare l'esposizione al fumo nei luoghi di lavoro chiusi, nei
mezzi di trasporto pubblico e nei locali pubblici.
Questo Libro verde si propone di avviare un ampio processo di consultazione e un
pubblico dibattito, cui sono chiamati a partecipare le istituzioni dell'UE, degli Stati
membri e della società civile, sul modo migliore per contrastare il fumo passivo
nell'UE.
La Commissione analizzerà accuratamente i commenti ricevuti in risposta a questo
Libro verde e sulla base di tale analisi deciderà quali ulteriori passi intraprendere.
Entro il primo semestre 2007 sarà pubblicata una relazione che riassumerà i risultati
della consultazione. Parallelamente proseguiranno, nel quadro del piano d’azione per
la salute e l'ambiente, i lavori sulla qualità dell'aria negli ambienti interni.
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II.
MOTIVAZIONI
1.
CONSIDERAZIONI DI CARATTERE SANITARIO
1.1.
Le conseguenze per la salute dell’esposizione al fumo passivo
Il fumo di tabacco presente negli ambienti contiene oltre 4 000 sostanze chimiche, di
cui più di 50 sono riconosciute come cancerogene e molte sono agenti tossici. Non è
stato possibile determinare una soglia di esposizione al di sotto della quale il fumo
passivo sia da considerarsi privo di rischi né si ritiene probabile che nuove ricerche,
in futuro, permettano di stabilire tale soglia.
Il fumo passivo è stato classificato come noto agente cancerogeno per l’uomo
dall’Agenzia per la protezione dell’ambiente degli Stati Uniti nel 1993, dal
Dipartimento della sanità e i servizi sociali degli Stati Uniti nel 2000 e dall’Agenzia
internazionale per la ricerca sul cancro dell’OMS nel 2002. Inoltre, è stato
classificato come agente cancerogeno sul luogo di lavoro dai governi finlandese
(2000) e tedesco (2001). Recentemente, l'Agenzia per la protezione dell'ambiente
della California ha classificato il fumo di tabacco un "inquinante tossico dell'aria".
Vari studi hanno confermato i gravi rischi che il fumo passivo comporta per la salute
e la vita.
4
È stato accertato che l'esposizione cronica al fumo passivo causa molte
delle stesse malattie provocate dal fumo attivo, tra cui il cancro del polmone, malattie
cardiovascolari e malattie dell'infanzia.
Da uno studio realizzato dall’Agenzia internazionale per la ricerca sul cancro
dell’OMS risulta che il rischio di ammalarsi di cancro al polmone è più elevato del
20-30% per i non fumatori che vivono con un fumatore e del 12-19% per le persone
esposte al fumo passivo nel luogo di lavoro.
5
Meno evidente è il nesso di causalità tra
l'esposizione al fumo passivo e altri tipi di cancro.
È stato dimostrato che il rischio di cardiopatie coronariche è maggiore del 25-30%
per i non fumatori che vivono con un fumatore
6
(e uno studio recente indica che
questa cifra potrebbe in realtà essere più elevata)
7
. Dati sempre più numerosi
sembrano inoltre dimostrare un nesso causale tra fumo passivo e ictus cerebrale nei
non fumatori, anche se ulteriori ricerche sono necessarie per una stima del rischio.
8
Il fumo passivo è all’origine di malattie respiratorie
9
ed è una fonte importante di
esacerbazione dell’asma, delle allergie e delle pneumopatie ostruttive croniche, che
ha come conseguenza l'esclusione sociale e professionale. Secondo una recente
indagine paneuropea, uno dei massimi desideri per il futuro espressi dalle persone
affette da asma grave è quello di poter respirare aria sana.
10
Il fumo passivo è particolarmente pericoloso per i bambini ed è associato alla morte
improvvisa del lattante, alla polmonite, alla bronchite, all'asma e ai sintomi
respiratori e alle patologie dell'orecchio medio. L'esposizione al fumo passivo
durante la gravidanza può avere come conseguenze una riduzione del peso della
nascita, un aborto spontaneo o un parto prematuro
11
.
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Le ricerche più recenti indicano che l’esposizione al fumo passivo determina un
rischio quasi doppio di contrarre la degenerazione maculare senile, prima causa di
perdita della vista nell'UE.
12
Per la maggior parte degli effetti nocivi per la salute del fumo passivo si osserva una
relazione dose-risposta lineare, ossia il rischio aumenta proporzionalmente
all’esposizione. Rispetto al fumo attivo il livello di rischio individuale è inferiore
(per esempio 1,2 contro 20 per il cancro del polmone). Tuttavia, dato il gran numero
di persone esposte, il carico di morbosità è elevato.
Inoltre, per le cardiopatie la relazione dose-risposta è non lineare. Il fumo passivo
comporta un rischio di cardiopatie che è pari quasi al 50% di quello a cui è soggetto
chi fuma 20 sigarette al giorno. Anche quantità molto piccole di fumo di tabacco
possono avere effetti immediati sulla coagulazione e sulla formazione di emboli ed
effetti a lungo termine sullo sviluppo dell'arteriosclerosi, tutti fattori importanti nelle
malattie cardiache.
13
Le conseguenze sono rilevanti: le malattie cardiache
costituiscono nell'Unione europea la principale causa di decesso, tra i fumatori come
tra i non fumatori.
Secondo le stime (prudenti) più recenti, elaborate congiuntamente dalla Società
europea di pneumologia (European Respiratory Society), dalla Fondazione britannica
per la ricerca sul cancro (Cancer Research UK) e dall’Institut National du Cancer in
Francia, il fumo passivo causa ogni anno nei 25 paesi dell'UE la morte di oltre
79.000 adulti. È dimostrato che il fumo passivo nel luogo di lavoro nel 2002 ha
causato nell'UE oltre 7.000 decessi, mentre l'esposizione in casa è stata all’origine di
altre 72.000 decessi. Queste stime comprendono i decessi causati da malattie
cardiache, malattie cerebrovascolari, cancro del polmone e alcune malattie
respiratorie imputabili al fumo passivo, ma non tengono conto dei decessi di adulti
conseguenti ad altre malattie collegate all'esposizione al fumo passivo (come la
polmonite), né dei decessi di bambini, né della rilevante morbosità grave, sia acuta
che cronica, causata dal fumo passivo.
14
1.2.
Livelli d'esposizione
I principali luoghi di esposizione cronica e intensa al fumo passivo sono la casa e il
luogo di lavoro.
15
Secondo il rapporto del 1998 del Sistema informativo
sull'esposizione professionale agli agenti cancerogeni (CAREX), il fumo passivo era
nei 15 paesi allora appartenenti all’Unione europea la seconda forma più comune di
esposizione ad agenti cancerogeni (dopo la radiazione solare). Negli anni 1990-93
circa 7,5 milioni di lavoratori europei erano esposti al fumo passivo durante almeno
il 75% del loro tempo di lavoro.
16
Da un’inchiesta svolta nel 2001-2002 in una serie di luoghi pubblici di sette città
europee è risultato che il fumo di tabacco era presente nella maggior parte dei luoghi
esaminati (locali destinati ad attività di svago e ristoro, mezzi di trasporto, ospedali
ed edifici scolastici). Le concentrazioni più elevate di fumo passivo sono state
misurate nei bar e nelle discoteche; quattro ore passate in una discoteca
rappresentavano un’esposizione equivalente a quella subita in un mese da una
persona che vive con un fumatore.
17
I livelli di esposizione estremamente elevati
riscontrati nei locali pubblici sono stati confermati da altri studi, che hanno accertato
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per il personale dei bar un’esposizione media almeno tre volte superiore a quella
subita da chi vive in un alloggio in cui sia presente un fumatore.
18
Negli ultimi anni l’entrata in vigore di leggi antifumo ha portato in alcuni Stati
membri all’eliminazione quasi totale dell'esposizione in certi luoghi di lavoro, ma nei
paesi in cui non vi sono severe restrizioni l'esposizione rimane elevata, in particolare
per quanto riguarda i locali pubblici di svago e ristoro.
19
Per stimare l'esposizione al fumo passivo nell'UE, il gruppo di esperti UE sul
biomonitoraggio umano
20
ha raccomandato di includere la cotinina (un importante
biomarcatore dell'esposizione al fumo passivo) nell'elenco dei candidati per il futuro
progetto pilota dell'UE sul biomonitoraggio umano. Gli Stati membri hanno
appoggiato questa raccomandazione in più occasioni.
1.3.
Effetti di un'iniziativa antifumo
Un’iniziativa a favore di ambienti senza fumo avrebbe come effetto, oltre a quello di
proteggere la popolazione dai danni provocati dall'esposizione al fumo passivo,
quello di ridurre il consumo complessivo di tabacco. La riduzione del fumo passivo e
attivo avrebbe come conseguenza una riduzione delle malattie e della mortalità
causata da patologie quali il cancro del polmone, le cardiopatie coronariche, le
malattie respiratorie e le malattie cerebrovascolari, e quindi un aumento della
speranza di vita. Anche se ci vorranno fino a 30 anni perché si manifestino
interamente gli effetti benefici per la salute, miglioramenti sensibili, in particolare
della salute respiratoria e cardiovascolare, potrebbero aversi nel giro di 1-5 anni.
Il progetto CHOICE dell’OMS considera il divieto di fumare nei luoghi pubblici
come la seconda forma d'intervento più efficace, dopo gli aggravi fiscali, per
ridurre la mortalità e la morbosità dovute al tabagismo (si veda l'allegato I).
2.
CONSIDERAZIONI ECONOMICHE
2.1.
Costo economico
I dati provenienti da alcuni Stati membri (Regno Unito, Irlanda) e da altri paesi
permettono di affermare che l'esposizione al fumo passivo genera costi privati e
sociali enormi, ma il costo complessivo per l’Unione europea deve ancora essere
stimato. Il costo per l'economia nel suo insieme comprende i costi diretti connessi
all’aumento della spesa sanitaria dovuto alle malattie causate dal fumo e i costi
indiretti derivanti dalle perdite di produttività e di entrate fiscali e contributive
conseguenti all’uscita dalla popolazione attiva di fumatori e vittime del fumo
passivo.
21
Il costo economico è particolarmente elevato per i datori di lavoro; vi concorrono la
minore produttività dei lavoratori dovuta alle “pause sigaretta” e all’aumento delle
assenze per malattia, i danni degli incendi provocati da sigarette, i costi
supplementari di pulizia e manutenzione connessi al fumo.
22
In Canada, il costo
annuale aggiuntivo per dipendente fumatore, rispetto a un dipendente equivalente
non fumatore, è stato stimato nel 1995 in 2.565 dollari canadesi. Le perdite subite dai
datori di lavoro scozzesi a causa della minore produttività, dei tassi d'assenteismo più
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elevati e dei danni provocati da incendi accidentali di cui sono responsabili i fumatori
rappresentavano nel 1997, secondo le stime, una quota del prodotto interno lordo
scozzese compresa tra lo 0,51% e lo 0,77%. In Irlanda il dato corrispondente era
stimato per il 2000 tra l'1,1 e l'1,7% del PIL.
23
2.2.
Effetti di un'iniziativa antifumo
A lungo termine, il miglioramento della salute derivante da provvedimenti intesi a
limitare il fumo potrebbe avere effetti economici rilevanti. Secondo le valutazioni
d'impatto effettuate dal governo britannico, i benefici netti a lungo termine di
un’efficace normativa antifumo sarebbero compresi tra 1,714 e 2,116 miliardi di
sterline all’anno.
24
In Scozia, Galles e Irlanda del Nord i benefici netti dei divieti di
fumo ammonterebbero, rispettivamente, a 4,387 e 2,096 miliardi di sterline su un
periodo di 30 anni e a 1,101 miliardi di sterline su un periodo di 20 anni.
25
2.3.
Possibili conseguenze non intenzionali
Poiché i provvedimenti antifumo indurranno alcuni fumatori a smettere di fumare o a
fumare meno, l'industria del tabacco potrebbe subire una diminuzione dei profitti
e, di conseguenza, potrebbe aversi in questo settore una perdita di posti di lavoro.
Questo settore, tuttavia, concorre per una quota relativamente modesta
all’occupazione totale dell'UE. Nel 2000 gli addetti del settore (coltivazione del
tabacco, trasformazione e fabbricazione) rappresentavano lo 0,13% del totale degli
occupati dell’UE-15.
26
Inoltre, il denaro attualmente destinato altabacco sarà
probabilmente speso per altri beni e servizi, e questo contribuirà a creare
occupazione in altri settori.
Una minore spesa per il tabacco significherà anche per gli Stati membri una
diminuzione del gettito delle imposte (accise e IVA) gravanti sulle sigarette. È da
notare, tuttavia, che nella maggior parte dei paesi UE il gettito di queste imposte, per
quanto cospicuo, rappresenta una quota relativamente esigua del gettito fiscale
complessivo (tra l’1 e il 5%). Le eccezioni sono la Repubblica ceca, la Polonia e la
Grecia, paesi in cui nel 1999 le imposte sulle sigarette rappresentavano
rispettivamente il 6, 7 e 9% del gettito fiscale dello Stato.
27
Il divieto di fumare
comporterebbe, oltre a una riduzione dei costi sociali del fumo, un aumento del
reddito disponibile delle famiglie di fumatori e l'incremento del gettito dell'IVA
risultante dagli investimenti e dalle spese che tali famiglie potrebbero effettuare
impiegando il reddito supplementare compenserebbe in parte i minori introiti.
È da prevedere un calo di produttività per i fumatori che attualmente possono fumare
sul luogo di lavoro e che continueranno a fumare, recandosi all’esterno degli edifici
per la “pausa sigaretta”.
3.
CONSIDERAZIONI SOCIALI
3.1.
Sostegno del pubblico alle leggi antifumo
Quasi il 70% dei cittadini dell'UE non fuma
28
e risulta da inchieste che la maggior
parte dei fumatori desidera smettere di fumare
29
.
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Secondo il recente sondaggio Eurobarometro sull’atteggiamento degli europei nei
riguardi del fumo
30
, i tre quarti degli europei sono consapevoli del fatto che il fumo
rappresenta un rischio per la salute dei non fumatori e il 95% ammette che fumare in
presenza di una donna incinta può essere molto pericoloso per il nascituro.
Dall’indagine risulta che le misure intese a vietare il fumo incontrano un ampio
consenso tra i cittadini dell'UE (cfr. allegato III). Più di quattro persone interrogate
su cinque sono favorevoli al divieto di fumare nei luoghi di lavoro (86%) e nei luoghi
pubblici chiusi (84%). La maggioranza degli europei è inoltre a favore del divieto di
fumare nei bar (61%) e nei ristoranti (77%). Il divieto di fumare nei bar e nei
ristoranti trova il massimo sostegno (rispettivamente più dell'80% e più del 90%) nei
quattro Stati membri in cui questo divieto è già in vigore. Questa è un'ulteriore
indicazione del fatto che il sostegno ai provvedimenti antifumo tende ad aumentare
nel periodo che precede la loro introduzione, e cresce ancora dopo che sono entrati in
vigore.
31
3.2.
Incidenza sul consumo di tabacco
I provvedimenti antifumo hanno come importante effetto indiretto quello di
sensibilizzare il pubblico ai pericoli del fumo attivo e passivo e di contribuire a
“debanalizzare” il fumo. Una diversa percezione del fumo potrebbe portare a un
cambiamento dei comportamenti, e in particolare:
–
facilitare per i fumatori la decisione di smettere di fumare o di ridurre il fumo e
aiutarli a persistere nella loro decisione
32
;
–
dissuadere adolescenti e giovani dal cominciare a fumare
33
; particolarmente
efficace dovrebbe rivelarsi il divieto di fumare nei luoghi di divertimento, dove
spesso i giovani “sperimentano” la sigaretta;
–
dissuadere i fumatori dal fumare in presenza di non fumatori, in particolare di
bambini e donne incinte, anche quando non ci sono divieti legali (per esempio
in casa e in automobile)
34
. Questo è importante perché i danni maggiori sono
subiti dai bambini, che sono esposti al fumo passivo in casa, dove la legge non
può intervenire.
3.3.
Incidenza sull’equità sociale
I provvedimenti antifumo potrebbero anche contribuire ad attenuare le conseguenze
per la salute delle diseguaglianze socioeconomiche. Poiché la probabilità di essere un
fumatore e di essere esposto al fumo passivo è sensibilmente più elevata per le
persone con basso livello d'istruzione, basso reddito e bassa qualificazione
professionale, si può ritenere che a trarre i maggiori benefici dal divieto di fumare nei
luoghi pubblici sarebbero le classi sociali meno favorite.
4.
LA SPINTA AD AGIRE
In quanto firmataria della convenzione quadro dell'OMS sulla lotta contro il
tabagismo, la Comunità ha l’obbligo giuridico di sostenere ogni iniziativa tendente a
bandire il fumo dai luoghi pubblici. L’articolo 8 della convenzione impegna le parti
ad “adottare e attuare (…) efficaci misure legislative, esecutive, amministrative e/o
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d’altra natura, che assicurino una protezione dall'esposizione al fumo di tabacco nei
luoghi di lavoro chiusi, nei mezzi di trasporto pubblico, nei locali pubblici e, ove
opportuno, in altri luoghi pubblici." Nella prima conferenza delle parti della
convenzione, svoltasi nel febbraio 2006, è stato deciso di predisporre una serie di
orientamenti sul divieto di fumare nei luoghi pubblici da sottoporre all’esame della
seconda conferenza delle parti, in programma nel primo semestre 2007.
Nella sua raccomandazione del 2002 sulla prevenzione del fumo e su iniziative per
rafforzare la lotta contro il tabagismo, il Consiglio dell'Unione europea ha invitato
la Commissione "a esaminare in quale misura le disposizioni di cui alla presente
raccomandazione risultano efficaci e a considerare la necessità di ulteriori azioni, in
particolare se nel mercato interno dovessero apparire disparità nei settori oggetti
della presente raccomandazione". Inoltre, nella riunione del comitato di
regolamentazione “tabacco”
35
del settembre 2005, gli Stati membri hanno
convenuto che un'iniziativa della Commissione in forma di Libro verde o di
comunicazione contribuirebbe a diffondere le buone pratiche e ad appoggiare le
iniziative nazionali miranti ad introdurre il divieto di fumare nei luoghi pubblici.
Il Parlamento europeo ha manifestato il suo apprezzamento per "la volontà espressa
dalla Commissione di continuare ad agire per porre fine al tabagismo nei locali
chiusi" e la ha invitata "a classificare il fumo di tabacco nell’ambiente come agente
cancerogeno della classe 1" nella sua risoluzione del febbraio 2005 sul piano d'azione
della Commissione per l'ambiente e a salute
36
.
Il valore aggiunto dell'azione dell'UE è stato riconosciuto anche nel rapporto
"Tabacco o salute nell'Unione europea" redatto per la Commissione da un gruppo
di esperti.
37
L'opportunità di un intervento a livello europeo è stata messa in evidenza
anche da due progetti paneuropei sull'inquinamento dell'aria degli ambienti interni,
finanziati dal programma comunitario sulla sanità pubblica. Il rapporto INDEX
pubblicato dal Centro comune di ricerca dell'UE ha individuato cinque sostanze
chimiche (presenti nel fumo di tabacco) che devono essere regolamentate in via
prioritaria negli ambienti interni e ha raccomandato il “divieto di fumare in tutti i
locali pubblici e nei luoghi di lavoro”
38
. La stessa raccomandazione è contenuta nel
rapporto THADE
39
, secondo cui il fumo di tabacco è il fattore che più contribuisce,
negli edifici in cui si fuma, alla concentrazione di particolato negli ambienti interni.
III.
LE NORMATIVE IN VIGORE
1.
DISPOSIZIONI NAZIONALI
In tutti gli Stati membri si osserva una netta tendenza a regolamentare il fumo nei
luoghi pubblici, indotta, tra l’altro, dalle normative esistenti a livello europeo e
internazionale. In tutti gli Stati membri esiste attualmente una qualche forma di
regolamentazione mirante a limitare l'esposizione al fumo passivo e i suoi effetti
nocivi per la salute. Portata e natura delle regolamentazioni variano notevolmente.
Il divieto assoluto di fumare in tutti i luoghi pubblici chiusi e in tutti i luoghi di
lavoro, compresi bar e ristoranti, è già in vigore in Irlanda (marzo 2004) e in Scozia
(marzo 2006). In Irlanda del Nord, Inghilterra e Galles, una legislazione antifumo
completa entrerà in vigore entro l'estate 2007.
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Le leggi antifumo in vigore in Italia (gennaio 2005), a Malta (aprile 2005) e in
Svezia (giugno 2005) prevedono la possibilità di realizzare locali isolati riservati ai
fumatori, dotati di impianti di aerazione separati. Legislazioni analoghe entreranno in
vigore in Francia nel febbraio 2007 (con un periodo transitorio per gli esercizi di
ristorazione fino a gennaio 2008) e in Finlandia nel giugno 2007. Dal gennaio 2007 il
divieto di fumo è in vigore anche in Lituania (con l’eccezione di "club per fumatori"
dotati di speciali attrezzature).
Vari altri Stati membri (tra cui Belgio, Cipro, Estonia, Finlandia, Paesi Bassi,
Slovenia e Spagna) hanno vietato il fumo in tutti i luoghi pubblici chiusi e in tutti i
luoghi di lavoro, ad eccezione del settore della ristorazione, ove si applicano
restrizioni parziali.
Nella maggior parte degli Stati membri sono in vigore norme che vietano o limitano
il fumo nei principali luoghi pubblici (ospedali, scuole, uffici della pubblica
amministrazione, teatri, cinema, mezzi di trasporto pubblico). Meno frequenti sono le
restrizioni nei luoghi di lavoro. Il grado di cogenza di queste disposizioni varia: si
può andare da semplici risoluzioni o accordi volontari, fino a leggi che prevedono
sanzioni severe in caso di inosservanza.
In conseguenza dell’incompletezza delle norme o della loro inapplicazione, le
pubbliche amministrazioni e i datori di lavoro sono spesso citati in giudizio da
cittadini per i danni causati alla loro salute dal fumo passivo
40
.
In diversi Stati membri le normative nazionali sono rafforzate da disposizioni più
severe adottate a livello regionale e/o locale. Il quadro giuridico è inoltre integrato
da misure di autoregolamentazione, grazie alle quali un numero crescente di luoghi
di lavoro, scuole, ospedali, mezzi di trasporto pubblico ecc. introducono su base
volontaria il divieto di fumo. Si cerca sempre più di incoraggiare il personale a
smettere di fumare e di mettere in risalto l’idea che la salubrità degli ambienti interni
è un diritto fondamentale di ogni cittadino e di ogni lavoratore.
2.
DISPOSIZIONI COMUNITARIE IN VIGORE
A livello dell'Unione europea la questione degli ambienti senza fumo è stata oggetto
di risoluzioni e raccomandazioni non vincolanti, con le quali gli Stati membri sono
stati esortati ad assicurare una protezione adeguata dall'esposizione al fumo passivo.
In particolare, la risoluzione del Consiglio del 1989 (89/C 189/01) relativa al divieto
di fumare nei luoghi accessibili al pubblico
41
invitava gli Stati membri ad adottare
misure dirette a introdurre il divieto di fumare nei locali chiusi accessibili al pubblico
e in tutti i mezzi di trasporto pubblico. Più di recente, con la raccomandazione del
Consiglio 2003/54/CE sulla prevenzione del fumo e su iniziative per rafforzare la
lotta contro il tabagismo
42
è stato chiesto agli Stati membri di applicare misure
efficaci che garantiscano una protezione dall'esposizione al fumo di tabacco negli
ambienti interni dei luoghi di lavoro, nei luoghi pubblici e sui mezzi di trasporto
pubblico.
La direttiva quadro concernente la salute e la sicurezza nel luogo di lavoro
(89/391/CEE)
43
, pur non facendo esplicitamente riferimento al fumo di tabacco,
riguarda tutti i rischi per la salute e la sicurezza dei lavoratori
44
e impone a ogni
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datore di lavoro di valutare i rischi esistenti sul luogo di lavoro e di adottare idonee
misure di prevenzione e protezione.
Inoltre, una serie di direttive particolari in materia di salute e sicurezza sul lavoro che
stabiliscono "prescrizioni minime" relative a rischi specifici e contengono
disposizioni miranti a garantire la protezione dei lavoratori dal fumo passivo (si
veda il paragrafo seguente). Queste direttive devono essere recepite dagli Stati
membri nelle rispettive legislazioni e correttamente applicate. Secondo quanto
prevede il trattato, gli Stati membri possono adottare disposizioni più severe.
La direttiva relativa alle prescrizioni minime di sicurezza e di salute per i luoghi
di lavoro (89/654/CEE)
45
e le direttive relative ai cantieri temporanei o mobili
(92/57/CEE)
46
, alle industrie estrattive per trivellazione (92/91/CEE)
47
e alle
industrie estrattive (92/104/CEE)
48
impongono ai datori di lavoro di assicurare
l'aerazione dei luoghi di lavoro chiusi e di proteggere i non fumatori dal disagio
provocato dal fumo del tabacco nei locali e nelle zone di riposo.
Le direttive sulla protezione dei lavoratori dall’esposizione ad agenti
cancerogeni e mutageni (2004/37/CE)
49
e all’amianto (83/477/CEE)
50
vietano il
fumo nelle zone in cui i lavoratori possono essere esposti, rispettivamente, ad agenti
cancerogeni o mutageni e a polveri di amianto. La direttiva sulla sicurezza e la
salute sul lavoro delle lavoratrici gestanti (92/85/CEE) impone ai datori di lavoro
di adottare le misure necessarie per proteggere dall'esposizione al monossido di
carbonio le lavoratrici gestanti, puerpere e in periodo di allattamento.
Alcuni componenti del fumo passivo (arsenico, 1,3-butadiene, benzene e ossido di
propilene) sono classificati come sostanze cancerogene nell’allegato 1 della direttiva
sulle sostanze pericolose (67/548/CEE)
51
. Il fumo di tabacco come tale non rientra
nel campo d'applicazione della legislazione comunitaria sui prodotti chimici, che
riguarda soltanto le sostanze e i preparati immessi sul mercato negli Stati membri.
52
IV.
GLI OBIETTIVI DI UN'INIZIATIVA A FAVORE DI AMBIENTI SENZA
FUMO
È essenziale definire innanzitutto gli obiettivi di un'iniziativa dell'UE a favore di
ambienti senza fumo. Data la gran varietà di luoghi in cui può aversi un’esposizione
al fumo passivo, per essere efficace un’azione dovrà avere una portata generale e non
essere circoscritta a determinati luoghi o ambenti.
La soluzione più radicale consisterebbe quindi nel proporre un divieto totale in tutti
gli ambienti chiusi o pressoché chiusi dei luoghi di lavoro e dei luoghi pubblici,
compresi i mezzi di trasporto pubblico. Le restrizioni potrebbero anche essere estese
alle aree esterne in prossimità dell’entrata degli edifici ed eventualmente ad altri
spazi pubblici aperti in cui le persone si trovano a stretto contatto, come stadi, sale di
spettacolo, pensiline d’attesa alle fermate degli autobus, marciapiedi delle stazioni
ferroviarie ecc. Eccezioni molto limitate potrebbero essere previste per i luoghi di
soggiorno prolungato (locali per fumatori in case di cura, unità psichiatriche, istituti
penitenziari ecc. ).
Un approccio più blando sarebbe quello di proporre un divieto totale di fumare in
tutti gli ambienti chiusi o pressoché chiusi dei luoghi di lavoro e dei luoghi pubblici,
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prevedendo però eccezioni per determinati tipi di locali, che potrebbero essere
autorizzati ad allestire spazi chiusi riservati ai fumatori, per i quali sarebbero stabilite
precise norme, in particolare per quanto riguarda l’aerazione. Le deroghe potrebbe
riguardare:
–
gli esercizi di ristorazione (bar e ristoranti),
–
gli esercizi ricettivi che non effettuano servizio di ristorazione.
L’efficacia di un’iniziativa a favore di ambienti senza fumo verrebbe accresciuta da
misure di sostegno adottate dall'UE e/o dagli Stati membri, che potrebbero ad
esempio consistere in campagne di sensibilizzazione incentrate sul diritto di respirare
aria senza fumo e sui pericoli del fumo di passivo e nel mettere a disposizione delle
persone che desiderano smettere di fumare terapie di cessazione (comportamentali e
farmacologiche).
1.
DIVIETO GENERALE
Vantaggi
Il divieto generale di fumare è l’opzione che permetterebbe la massima riduzione
dell'esposizione al fumo passivo e dei danni che ne derivano e porrebbe i cittadini
europei in condizioni di uguaglianza per quanto riguarda la tutela del loro diritto di
respirare aria salubre negli ambienti interni, come è riconosciuto dall'OMS.
53
Studi effettuati nei paesi in cui vige un divieto di fumo generale dimostrano che la
qualità dell'aria degli ambienti interni è migliorata sostanzialmente da quando il
divieto è entrato in vigore. La riduzione dell'esposizione al fumo passivo è stata
particolarmente significativa nei locali di ristoro e svago
54
e si è tradotta nel giro di
alcuni mesi in un sensibile miglioramento della salute respiratoria dei lavoratori del
settore
55
e in un notevole calo dell’incidenza degli attacchi cardiaci e della connessa
mortalità.
56
Un divieto generale sarebbe inoltre, più di ogni altra opzione, suscettibile di
debanalizzare il fumo nella società e creerebbe un ambiente capace di indurre i
fumatori a limitare il fumo o a smettere di fumare e di dissuadere i giovani dal
cominciare a fumare.
Un’analisi di 35 studi sull'efficacia delle leggi antifumo dimostra che un divieto
generale che garantisca la salubrità dell’aria nei locali pubblici può portare a una
riduzione del 10% circa della prevalenza del tabagismo nell’insieme della
popolazione.
57
Da un’analisi di 26 studi condotti in luoghi di lavoro è risultato inoltre
che il divieto totale di fumare nei luoghi di lavoro ha avuto per effetto una riduzione
della prevalenza del tabagismo del 3,8% e una diminuzione del consumo pari a 3,1
sigarette al giorno per fumatore.
58
Che il divieto generale abbia come conseguenza una riduzione del fumo attivo è
provato da quanto si è constatato nei paesi in cui è stato introdotto un tale divieto,
ossia un calo delle vendite di tabacco (dell'8% in Italia e del 14% in Norvegia)
accompagnato da un aumento significativo dei tentativi di smettere di fumare.
59
In
Irlanda, l'80% degli ex fumatori ha indicato la nuova legislazione come motivo della
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IT
loro decisione di smettere di fumare e l'88% ha dichiarato che la legge li aveva aiutati
a non ricominciare.
60
Nonostante si temesse il contrario, il divieto di fumare in tutti i
luoghi pubblici sembra avere indotto a fumare di meno anche nelle abitazioni,
specialmente in presenza di bambini.
61
In Irlanda, la quota delle famiglie in cui non
si fuma è aumentata dell'8% dopo l’entrata in vigore del divieto.
62
Sul piano sociale, a trarre i maggiori benefici da questa opzione sarebbero le classi
meno abbienti, in cui il tabagismo è più diffuso e che contano un maggior numero di
occupati nel settore ricettivo e della ristorazione.
Per quanto riguarda l'applicazione, un divieto generale sarebbe più facile da far
rispettare che restrizioni parziali. Il tasso di rispetto della legge superiore al 90% in
Italia e in Irlanda dimostra che un divieto totale è rispettato quasi automaticamente in
quanto la pressione sociale esercita un forte influsso sul comportamento dei fumatori
e riduce drasticamente la necessità di un’azione coercitiva delle autorità.
Svantaggi
È probabile che un divieto generale di fumare in tutti i luoghi pubblici e i luoghi di
lavoro incontri l'opposizione di alcuni Stati membri e possa quindi essere più difficile
da approvare e da applicare. Questa opzione è anche quella a cui l’industria del
tabacco e, nella sua maggioranza, il settore ricettivo e della ristorazione si sono
dichiarati più opposti.
Sono stati espressi timori circa la possibilità che il divieto di fumare nei bar e nei
ristoranti nuoccia alle attività di questo settore. I dati di cui si dispone, tuttavia,
indicano che dove il divieto è in vigore non si è avuta alcuna ripercussione negativa
sull’occupazione o sul fatturato del settore.
63
In Irlanda nel 2005 il volume d’affari
dei caffè e dei bar è aumentato leggermente (dello 0,1%), con un’inversione della
tendenza al calo in atto da prima che la legge antifumo entrasse in vigore.
64
Può
essere utile citare alcune statistiche anche se riguardano paesi non appartenenti
all'UE. In Norvegia, ad esempio, si è avuta una leggera diminuzione (0,8%) del
fatturato degli esercizi di ristorazione, ma è probabile sia stata causata da vari altri
fattori, il compreso il tempo.
65
A New York e in California il settore della
ristorazione sembra aver tratto beneficio dalle leggi antifumo.
66
Questo è confermato
da un’analisi internazionale compiuta su 97 studi, da cui risulta che nessun effetto
economico negativo è stato rilevato sulla base di dati oggettivi relativi ad esempio
alle imposte sul volume d’affari o all'occupazione.
67
2.
DIVIETO CON DEROGHE
Vantaggi
Questa opzione porterebbe comunque a una riduzione del fumo attivo e passivo e a
una debanalizzazione del tabagismo maggiori di quelle che si avrebbero se nessuna
misura fosse adottata.
Un divieto che preveda la possibilità di deroghe potrebbe essere più accettabile in
alcuni Stati membri, specie per l'industria, e quindi potrebbe essere più facile
raggiungere un compromesso. Gli Stati membri sarebbero comunque liberi di
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adottare o mantenere legislazioni nazionali più severe che non prevedano la
possibilità di deroghe.
Nel caso in cui fossero previste deroghe, potrebbero essere adottate prescrizioni
minime per i locali chiusi riservati ai fumatori, riguardanti ad esempio l’aerazione.
Svantaggi
Rispetto al divieto generale, questa opzione comporterebbe minori benefici sul piano
della salute e sul piano sociale.
Le persone più vulnerabili continuerebbero ad essere esposte al fumo passivo. Una
regolamentazione parziale potrebbe comportare per gli Stati membri e/o i datori di
lavoro il rischio di essere denunciati dai cittadini per i danni subiti dalla loro salute a
causa del fumo passivo.
Le deroghe ridurrebbero l'effetto di debanalizzazione del fumo che potrebbe essere
ottenuto da un divieto totale. Come dimostrano dati rilevati in più paesi, le leggi che
ammettono il fumo in alcuni luoghi hanno sui comportamenti un’efficacia ridotta
della metà rispetto alle leggi che prevedono un divieto generale.
68
Applicare
disposizioni diverse secondo il tipo di locale sarebbe più complicato e costoso che
applicare un divieto generale e richiederebbe una segnaletica più complessa e
maggiori controlli.
2.1.
Deroghe per gli esercizi di ristorazione
A causa della massiccia esposizione al fumo passivo, i lavoratori del settore della
ristorazione sono soggetti a rischi di particolare gravità, superiori del 50% nel caso
del cancro del polmone
69
. Questi lavoratori continuerebbero ad essere esposti al
fumo passivo. Gli stessi rischi correrebbero i clienti dei bar e dei ristoranti.
Secondo i dati dell'indagine sulle forze di lavoro 2004, gli addetti del settore della
ristorazione in 15 Stati membri dell'UE erano quasi 4,3 milioni, ossia il 3%
dell'occupazione totale di questi paesi (per gli altri 10 Stati membri non si hanno
dati). I giovani e le donne sono occupati in questo settore in proporzioni rilevanti.
70
Secondo la valutazione d'impatto effettuata dal governo scozzese, nel caso in cui
fosse adottata questa opzione il calo dei decessi conseguente alla riduzione del
tabagismo attivo e passivo sarebbe, rispettivamente, dell’ordine di metà e di un
quarto del calo che si avrebbe se fosse applicato un divieto totale.
71
2.2.
Deroghe per i caffè e bar in cui non sono somministrati alimenti
Questa opzione non proteggerebbe dall'esposizione al fumo passivo né le categorie
professionali più vulnerabili né i clienti dei caffè e bar. Potrebbero darsi anche casi di
esercizi disposti a rinunciare a servire pasti pur di aggirare il divieto di fumo.
Inoltre, rischierebbero di accentuarsi le diseguaglianze esistenti in fatto di salute:
studi recenti effettuati nel Regno Unito indicano che i livelli di esposizione al fumo
passivo sono sensibilmente più elevati nei locali situati in quartieri popolari.
72
A ciò
si aggiunge il fatto che, nel Regno Unito, gli esercizi che non servono alimenti sono
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IT
situati in zone popolari e che in queste zone i locali verrebbero in tal modo
incentivati a servire soltanto bevande alcoliche.
73
Secondo la valutazione d'impatto effettuata dal governo britannico, i benefici per la
salute di questa opzione sarebbero equivalenti al 40 % di quelli che deriverebbero da
un divieto generale (considerando che attualmente nel 10-30% dei locali non sono
somministrati alimenti).
74
2.3.
Locali per fumatori chiusi, con impianti di aerazione separati
È dimostrato che le tecnologie attualmente in uso (basate sulla mescolanza e sulla
diluizione) riducono in misura marginale l’inquinamento da fumo ambientale negli
esercizi di ristorazione e in altri ambienti interni.
75
Studi eseguiti in ambienti
controllati, come la “camera ambientale” Indoortron del Centro comune di ricerca
della Commissione europea hanno permesso di accertare che l'aumento del tasso di
ricambio dell'aria non porta a un miglioramento significativo della qualità dell'aria
interna.
76
Se la ventilazione per spostamento è più efficace, a quanto risulta da alcuni
studi recenti finanziati dall’industria del tabacco
77
, l'eliminazione completa del
fumo di tabacco mediante la ventilazione non è possibile.
78
La prima conferenza delle parti della convenzione quadro sulla lotta contro il
tabagismo è giunta alla conclusione unanime che "è dimostrato che le soluzioni
tecniche non proteggono dall'esposizione al fumo di tabacco."
79
L’American Society
of Heating, Refrigerating and Air Conditioning Engineers (ASHRAE) – un
organismo internazionale di normazione in materia di qualità dell'aria interna e
ventilazione – ha affermato in un suo documento del 2005 sui mezzi di lotta contro il
fumo passivo che il solo modo efficace di eliminare i rischi per la salute derivanti
dall'esposizione al fumo passivo è quello di vietare il fumo negli ambienti interni.
80
La separazione fisica tra fumatori e non fumatori con la creazione di locali chiusi
per fumatori può accrescere l'efficacia dei sistemi di aerazione nelle zone riservate
ai non fumatori.
81
Questa soluzione non protegge però i frequentatori dei locali per
fumatori né il personale (camerieri, addetti alle pulizie) che deve accedervi .
Un altro elemento a sfavore dei locali riservati ai fumatori è il loro costo finanziario
elevato, che potrebbe porre in condizioni di svantaggio i piccoli esercizi
82
. Inoltre, il
funzionamento e la manutenzione di locali per fumatori muniti di impianti di
aerazione richiedono una complessa infrastruttura di ispezione e controllo. È
accertato che gli impianti di aerazione, quando sono utilizzati, spesso non rispondono
ai requisiti stabiliti dalla legge.
83
Se dovesse essere considerata praticabile l’opzione della deroga per gli esercizi che
dispongono di locali aerati riservati ai fumatori, tali locali dovrebbero rispondere ai
seguenti requisiti:
–
essere completamente chiusi e isolati dalle zone per non fumatori,
–
essere muniti di un impianto di aerazione distinto da quello delle zone per non
fumatori,
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IT
–
avere una pressione dell'aria negativa per evitare la diffusione del fumo di
tabacco nelle altre zone,
–
nessun'altra attività all'infuori del fumo dovrebbe esservi consentita, in modo
da ridurre al minimo la necessità per il personale di recarvisi per espletare le
loro mansioni.
84
A Malta, in Italia e in Svezia, dove è prevista la possibilità di creare locali per
fumatori con aerazione separata, sono pochi gli operatori che hanno scelto di far uso
di questa possibilità.
V.
LE OPZIONI DI INTERVENTO
Diverse opzioni d’intervento sono possibili per raggiungere gli obiettivi della lotta
contro il fumo. L’opzione da preferire dovrebbe essere quella che permette di
realizzare meglio gli obiettivi e al tempo stesso ridurre i costi e gli oneri. Le opzioni
di carattere normativo considerate sono presentate qui di seguito in un ordine
corrispondente a un livello crescente di intervento da parte dell'Unione europea (dal
mantenimento del livello di intervento attuale alla creazione di un nuovo quadro
vincolante basato su una normativa comunitaria).
Queste opzioni non sono tra loro incompatibili, possono anzi essere
complementari. Ad esempio, una raccomandazione della Commissione può stimolare
le parti interessate e gli Stati membri a introdurre forme di autoregolamentazione le
quali, a loro volta, possono porre le basi di un quadro normativo vincolante e/o
integrarlo (ad esempio, applicandosi a luoghi per i quali non sono ancora in vigore
disposizioni di legge o a cui si applica una deroga al divieto di fumare).
I vari strumenti avrebbero una diversa portata. Mentre la normativa comunitaria in
materia di protezione dei lavoratori si applicherebbe ai luoghi pubblici che sono
luoghi di lavoro – nei limiti previsti dal trattato – un divieto generale di fumare in
tutti i luoghi pubblici potrebbe essere incoraggiato da misure non vincolanti (come
una raccomandazione della Commissione o del Consiglio), da disposizioni di legge
adottate da Stati membri e/o da misure volontarie delle parti interessate.
Per essere efficace, ogni legge deve contenere disposizioni che permettano
d’imporne e controllarne l’applicazione. L’adozione di misure legislative a livello
europeo, nazionale o regionale dovrebbe essere preceduta da una consultazione
pubblica e da campagne d'informazione nonché da un'analisi dell'impatto.
1.
MANTENIMENTO DELLO STATUS QUO
Questa opzione implica che l'Unione europea non adotterebbe nessuna nuova
iniziativa, ma continuerebbe le azioni in corso nel quadro dei diversi programmi
comunitari (sanità pubblica, ricerca, occupazione) per quanto riguarda il fumo
passivo. Gli interventi legislativi in questo campo sarebbero di competenza degli
Stati membri e si porrebbero nel seguito della convenzione quadro per la lotta contro
il tabagismo.
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Le risorse non destinate all'elaborazione e all'attuazione di nuove iniziative
potrebbero essere impiegate per rendere più efficace l'applicazione delle
raccomandazioni e delle direttive comunitarie sulla salute e la sicurezza sul luogo di
lavoro. In particolare, potrebbe essere svolta un’azione di orientamento diretta a
datori di lavoro, lavoratori dipendenti e autorità competenti degli Stati membri al fine
di migliorare l’applicazione della direttiva-quadro (89/391/CEE) che, pur non
contenendo un esplicito riferimento al fumo passivo, riguarda tutti i rischi per la
salute e la sicurezza dei lavoratori, anche quelli derivanti dal fumo.
Potrebbero anche essere attuate iniziative di carattere non legislativo per promuovere
ambienti senza fumo, come campagne d'informazione e di educazione, creazione di
reti, ecc. L'attuale campagna antifumo "HELP", proseguirà fino al 2008 e potrebbe
essere seguita da un'altra iniziativa di sensibilizzazione.
Inoltre, le attività riguardanti la qualità dell'aria negli ambienti interni, e quindi anche
il fumo passivo, continueranno per dare seguito all'azione 12 del piano d'azione per
l'ambiente e la salute. Le risorse necessarie per realizzare i diversi progetti in questo
settore proverranno dal programma strategico pluriennale LIFE + per il periodo
2007-2010
85
, dal settimo programma quadro comunitario della Comunità europea per
la ricerca
86
e dal programma per la sanità pubblica
87
.
Gli Stati membri conserverebbero il diritto di decidere se e come adottare misure di
divieto, tenendo conto delle specificità nazionali e delle differenze culturali. La
tendenza allo sviluppo di ambienti senza fumo molto probabilmente si manterrebbe e
verrebbe consolidata dall’emanazione di linee direttrici nell’ambito della
convenzione quadro. Alcuni governi nazionali, tra cui quelli di Danimarca,
Germania, Lettonia, Portogallo e Slovenia, hanno già annunciato la loro intenzione di
rafforzare in un prossimo futuro le normative nazionali antifumo.
È tuttavia prevedibile che questa opzione sarà la meno efficace dal punto di vista
della riduzione dell'esposizione al fumo passivo e dei danni che ne derivano. I
progressi realizzati nei vari Stati membri rischierebbero di essere diseguali. Una
regolamentazione parziale lascerebbe le categorie di persone più vulnerabili esposte
al fumo passivo nei locali pubblici chiusi, con il conseguente rischio di cause
intentate dai cittadini per i danni alla salute provocati dal fumo passivo.
Gran parte dell’opinione pubblica, che attende un'iniziativa dell'Unione europea
contro il fumo, rischierebbe di essere delusa. Mantenere lo status quo significherebbe
anche perdere l'occasione di sfruttare l’attuale spinta politica a favore di ambienti
senza fumo.
2.
MISURE VOLONTARIE
Questa opzione consisterebbe nell’incoraggiare le parti interessate ad adottare
orientamenti volontari comuni a livello europeo per favorire la diffusione degli
ambienti senza fumo. Potrebbero essere incentivate iniziative settoriali (riguardanti
ad esempio i settori dello svago e della ristorazione), puntando tra l’altro sul concetto
di responsabilità sociale delle imprese.
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Per facilitare il dibattito potrebbe essere istituita una vasta piattaforma che vedrebbe
la partecipazione della società civile, degli operatori economici, dei rappresentanti
delle istituzioni dell'UE, degli Stati membri e delle organizzazioni internazionali.
Una piattaforma del genere è stata creata l'anno scorso per i problemi
dell’alimentazione e dell'attività fisica e un’analoga iniziativa è stata proposta di
recente in vista dell’elaborazione di una strategia europea in materia di bevande
alcoliche.
Un'altra possibilità sarebbe di incoraggiare le parti sociali europee (organizzazioni
dei datori di lavoro e sindacali) a negoziare autonomamente un accordo sul fumo nei
luoghi di lavoro, sulla base dell'articolo 138 del trattato. L'autoregolamentazione
fondata sul dialogo sociale europeo ha raggiunto diversi risultati e portato tra l’altro
le parti sociali ad adottare di comune accordo oltre 300 testi.
In teoria, l'autoregolamentazione potrebbe essere più rapida e più flessibile delle vie
legislative tradizionali e dar modo ai settori e alle imprese interessati di influire più
direttamente sull’adozione dei provvedimenti. Potrebbe anche favorire lo sviluppo
del senso di responsabilità e il coinvolgimento diretto dei soggetti interessati.
Tuttavia, i progressi realizzati dipenderebbero dalla volontà delle parti di rispettare
l'impegno assunto e dall'efficacia dei meccanismi d'applicazione.
Negli Stati membri in cui questa via è stata sperimentata, purtroppo, gli accordi
volontari si sono rivelati poco efficaci. In particolare nel settore dello svago e della
ristorazione, le misure volontarie non hanno permesso di raggiungere l'obiettivo
principale, quello di ridurre sostanzialmente l'esposizione al fumo passivo.
Nel Regno Unito, ad esempio, cinque anni dopo la conclusione di un accordo
volontario tra il ministero della sanità e le principali associazioni del settore della
ristorazione, il divieto di fumo era stato introdotto in meno dell'1% dei bar
88
. In
Spagna la legge del 2006 ha dato ai bar e ristoranti con superficie inferiore a 100 m²
la possibilità di vietare il fumo su base volontaria. I primi dati disponibili indicano
che solo il 10% circa degli esercizi di questo tipo hanno deciso di farlo.
89
A Parigi il
regime volontario che permette ai 12.452 caffè, bistrots e brasseries della città di
vietare il fumo al loro interno è stato adottato da soli 30 esercizi.
90
3.
METODO APERTO DI COORDINAMENTO
Questa opzione consisterebbe nel coordinare le iniziative degli Stati membri
mediante il cosiddetto "metodo aperto di coordinamento". Gli Stati membri
sarebbero in questo modo indotti a perseguire una maggiore convergenza delle loro
leggi senza dover ricorrere a un'armonizzazione diretta (che resterebbe comunque
possibile).
Questa opzione potrebbe includere:
–
lo scambio di esperienze e di buone pratiche riguardanti l’adozione di
provvedimenti efficaci a livello nazionale, regionale e locale;
–
la definizione di obiettivi e di orientamenti comuni sulla base di esperienze
positive realizzate sia negli Stati membri che al di fuori dell'Unione europea, a
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IT
cui potrebbe accompagnarsi la fissazione di scadenze e di modalità di verifica e
d'applicazione;
–
la traduzione di questi orientamenti in piani d'azione nazionali miranti a ridurre
l'esposizione al fumo passivo, con calendari specifici per il conseguimento
degli obiettivi a breve, medio e lungo termine;
–
verifiche, valutazioni ed esame periodici, ad esempio in forma di relazioni
annuali presentate dagli Stati membri.
Alcuni paesi hanno già adottato leggi antifumo, altri hanno espresso l'intenzione di
farlo. Gli Stati membri devono affrontare problemi comuni, come l'opposizione di
alcuni settori, lo scetticismo dell'opinione pubblica e l'inosservanza delle leggi in
vigore. Un coordinamento a livello dell'Unione europea permetterebbe a ciascuno
Stato membro di trarre profitto dalle esperienze degli altri e metterebbe in moto un
proficuo processo di scambio.
Tuttavia, la messa in atto di misure antifumo resterebbe affidata a un impegno
volontario e non vi sarebbero sanzioni in caso di inosservanza di tali misure. Per
essere efficace, il sistema presupporrebbe un articolato meccanismo di vigilanza e
una forte pressione del pubblico.
4.
RACCOMANDAZIONE DELLA COMMISSIONE O DEL CONSIGLIO
Questa opzione consisterebbe nell’esercitare una pressione sugli Stati membri, per
mezzo di una raccomandazione della Commissione o del Consiglio basata
sull'articolo 152 del trattato CE, in cui sarebbero precisate le linee d'azione da
seguire, affinché adottino una legislazione antifumo. Si potrebbe ricorrervi
indipendentemente dall'esistenza di sistemi di autoregolamentazione adottati dagli
Stati membri (opzione 3) e/o dall'industria (opzione 2), o nell'ambito di essi.
Una raccomandazione non avrebbe carattere vincolante, ma sarebbe un chiaro
segnale lanciato dalla Commissione o dal Consiglio sulla necessità di agire per
eliminare il fumo passivo in Europa. Farebbe della questione una delle massime
priorità politiche per tutti gli Stati membri e darebbe un sostegno alle loro iniziative.
L'efficacia di questa opzione dipenderebbe in larga misura dalla chiarezza degli
indirizzi espressi dall'Unione europea e dagli obblighi di informazione esistenti.
Obiettivi precisi, con scadenze e indicatori specifici (ad esempio, potrebbe essere
indicata una percentuale di luoghi di lavoro in cui si applica il divieto di fumare da
raggiungere entro una certa data e in un determinato settore) avrebbero certamente
un'efficacia maggiore di raccomandazioni generiche. Inoltre, l'obbligo di predisporre
un sistema di monitoraggio e di rendere pubblici i risultati creerebbe una pressione
sociale a favore di un maggiore rispetto della legge e di disposizioni più severe.
Questa opzione lascerebbe libertà d'azione agli Stati membri, col rischio però che
qualcuno di essi intenda questa libertà come libertà di non agire affatto.
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IT
5.
LEGISLAZIONE VINCOLANTE
Un'azione comunitaria in questo campo potrebbe consistere nell'adozione di misure
legislative vincolanti. Una legislazione vincolante imporrebbe a tutti gli Stati membri
l'obbligo di assicurare una protezione di base dai rischi di esposizione al fumo
passivo per mezzo di disposizioni comparabili, chiare e facili da far rispettare.
Da un lato, un processo legislativo consente consultazioni formali e il
coinvolgimento di tutti i soggetti interessati in approfonditi negoziati, il che può dare
maggiore efficacia ai provvedimenti adottati. Dall'altro, la via legislativa rischia di
essere relativamente lunga e il risultato finale può essere difficile da prevedere.
La base giuridica della legislazione potrà essere esattamente stabilita soltanto quando
saranno state definite la natura e la portata dei provvedimenti da adottare, e questa
scelta dovrà tenere conto dei risultati della consultazione pubblica.
Alcune possibilità possono già ora essere indicate, indipendentemente da quelli che
saranno i risultati della consultazione pubblica.
–
Una prima possibilità sarebbe la revisione delle direttive in vigore basate sulla
direttiva quadro 89/391/CEE sulla salute e la sicurezza sul luogo di lavoro. In
questa ipotesi, in particolare, si potrebbe estendere il campo d'applicazione
della direttiva 2004/37 sulla protezione dei lavoratori dagli agenti cancerogeni
e mutageni includendovi il fumo passivo e/o inserire nella direttiva
89/654/CEE relativa alle prescrizioni minime di sicurezza e di salute
disposizioni più severe riguardanti la protezione dei lavoratori dal fumo di
tabacco.
–
Una seconda possibilità consisterebbe nell’adottare una direttiva specifica
concernente il fumo nei luoghi di lavoro.
–
Una terza possibilità da considerare – benché non riguardi direttamente la
protezione dal fumo passivo – sarebbe quella di modificare la direttiva sulle
sostanze pericolose (67/548/CEE)
91
per classificare come agente cancerogeno
il fumo passivo, che in tal caso rientrerebbe automaticamente nel campo
d'applicazione della direttiva sugli agenti cancerogeni e mutageni.
Nelle prime due ipotesi i provvedimenti avrebbero un ambito d’applicazione limitato
ai luoghi di lavoro; potrebbero valere per tutti i luoghi di lavoro o soltanto per alcune
categorie e dovrebbero comunque interessare i lavoratori esposti in misura pericolosa
al fumo passivo.
L’adozione di uno strumento legislativo nell'ambito delle attribuzioni conferite dal
trattato non precluderebbe alla Comunità la possibilità di emanare misure collaterali
di natura non vincolante, che potrebbero contribuire all'obiettivo generale di
protezione dal fumo passivo in tutti i settori.
VI.
OSSERVAZIONI CONCLUSIVE
Tenuto conto del fatto che esistono prove scientifiche irrefutabili dei danni causati
dal fumo passivo e degli effetti sulla riduzione del consumo complessivo di tabacco
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dei provvedimenti diretti a garantire la salubrità dell'aria negli ambienti interni, la
Commissione è del parere che un’azione comunitaria di portata generale sarebbe in
grado di apportare i massimi benefici per la salute della popolazione; inoltre,
porrebbe tutti gli operatori economici in condizioni di parità. I successi ottenuti dalle
politiche antifumo attuate in vari paesi dimostrano la proficuità e la praticabilità di
questa opzione.
Restano da determinare le forme più opportune che dovrà assumere un intervento
dell'Unione europea diretto a favorire lo sviluppo delle legislazioni antifumo,
tenendo anche conto dell’evoluzione in atto negli Stati membri, alcuni dei quali si
sono di recente impegnati a introdurre il divieto di fumo negli spazi pubblici.
La Commissione invita le istituzioni dell'Unione europea, gli Stati membri e tutti i
cittadini, le associazioni e gli organismi interessati a esprimere il loro parere sulle
questioni sollevate in questo Libro verde. In particolare, la Commissione gradirebbe
avere una risposta alle seguenti domande.
Domande
1)
Quale dei due indirizzi proposti nella sezione IV sarebbe preferibile seguire per
attuare un’efficace politica antifumo: un divieto totale di fumare nei luoghi pubblici e
nei luoghi di lavoro chiusi o un divieto accompagnato da deroghe per determinate
categorie di luoghi? Si prega di indicare i motivi della preferenza.
2)
Quale delle opzioni descritte nella sezione V sarebbe più auspicabile e più
appropriata per favorire lo sviluppo di spazi senza fumo? Quale forma d'intervento
dell'Unione europea ritenete necessaria per raggiungere gli obiettivi antifumo?
3)
Ci sono altri dati quantitativi o qualitativi riguardanti gli effetti sanitari, sociali o
economici delle politiche antifumo di cui tener conto?
4)
Avete altri commenti o suggerimenti a proposito di questo Libro verde?
Le risposte sono da inviare entro il 1° maggio 2007 (dipreferenza via e-mail) al seguente
indirizzo:
Commissione europea
Direzione generale Salute e tutela dei consumatori
Unità C6 – Misure sanitarie
E-mail: sanco-smoke-free-consultation@ec.europa.eu
Indirizzo postale: B-1040 Bruxelles
Fax: (+ 32)2 298 42 04
Tutte i contributi inviati in risposta a questo Libro verde saranno pubblicati, salvo diversa
disposizione degli autori, sul sito web della Commissione.
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VII. ANNEXES
Annex I: Cost effectiveness of various tobacco-control measures in European Region A*
Interventions:
Codes_and
Descriptions
Cost per year (I$,
millions) per one
million_population
[i.e. cost per capita]
DALYs**
averted per year
per one million
population
Average
Cost per
DALY
averted
TOB-2: Excise tax on tobacco
products: 80% of supply price
(global average)
0,22
1 939
111
TOB-3: Excise tax on tobacco
products: 300% of supply price
(highest regional rate)
0,22
4 641
46
TOB-4: Excise tax on tobacco
products: 600% of supply price
(double the highest regional rate)
0,22
6 723
32
TOB-5: Clean indoor air law
enforcement
0,67
742
908
TOB-6: Comprehensive ban on
tobacco advertising
0,27
561
473
TOB-7: Information dissemination
0,55
670
816
TOB-8: Nicotine replacement
therapy
2,35
670
3 511
TOB-9: Combination (TOB4 +
TOB7)
0,76
7 093
107
TOB-10: Combination (TOB4 +
TOB5 + TOB7)
1,43
7 467
192
TOB-11: Combination (TOB4 +
TOB6 + TOB7)
1,03
7 372
139
TOB-12: Combination (TOB4 +
TOB6)
0,48
7 032
68
TOB-13: Combination (TOB4 +
TOB5 + TOB6)
1,15
7 415
156
TOB-14: Combination (TOB4 +
TOB5 + TOB6 + TOB7)
1,70
7 725
220
TOB-15: Combination (ALL)
4,05
7 981
508
Source:
WHO-CHOICE webpage: http://www.who.int/choice/results/tob_eura/en/index.html
*
European Region A: Andorra, Austria, Belgium, Croatia, Cyprus, Czech Republic,
Denmark, Finland, France, Germany, Greece, Iceland, Ireland, Israel, Italy,
Luxembourg, Malta, Monaco, Netherlands, Norway, Portugal, San Marino, Slovenia,
Spain, Sweden, Switzerland
**
DALYs = Disability Adjusted Life Years (the sum of years of potential life lost due
to premature mortality and the years of productive life lost due to disability.
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ANNEX II: Global burden of ill-health
Source: WHO's Global Burden of Disease Study 2004
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Annex III: Support for smoke-free policies
Q8. Are you in favour of smoking bans in the following places?
(EU25)
66%
63%
56%
40%
20%
21%
21%
21%
7%
9%
13%
20%
5%
6%
9%
16%
0%
100%
Offices, and other indoor
workplaces
Any indoor public space
(metro, airports, shops,
etc.)
Restaurants
Bars or Pubs
Totally in favour
Somewhat in favour
Somewhat opposed
Totally opposed
DK
Source:
“Attitudes of Europeans towards tobacco”, Special Eurobarometer 239, January 2006,
http://ec.europa.eu/health/ph_information/documents/ebs_239_en.pdf
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26
IT
Annex IV: References
1
OJ C 189, 26.7.1989, p. 1-2..
2
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the Action Plan on Environment and Health ("Develop a coherent approach to biomonitoring in
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Environment and Health Action Plan 2004-2010.
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http://ec.europa.eu/comm/health/ph_projects/2001/pollution/fp_pollution_2001_frep_02.pdf
40
For an overview of court cases see: “Smoke free workplaces: Improving the health and well-being of
people at work”. Brussels: European Network for Smoking Prevention (ENSP), 2001, pp. 84-97.
41
OJ C 189, 26.7.1989, p. 1-2.
42
OJ L 22, 25.1.2003, p. 31–34.
43
OJ L 183, 29.6.1989, p. 1–8.
44
See the Judgment of the Court in case C-49/00 Commission v. Italy, paras 10-18.
45
OJ L 393, 30.12.1989, p. 1–12.
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29
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46
OJ L 245, 26.8.1992, p. 6–22.
47
OJ L 348, 28.11.1992, p. 9–24.
48
OJ L 404, 31.12.1992, p. 10–25. In addition, this Directive bans smoking in areas subject to particular
fire or explosion hazards as well as in underground mineral-extracting industries.
49
OJ L 158, 30.4.2004, p. 50–76.
50
OJ L 263, 24.9.1983, p. 25–32.
51
OJ 196, 16.8.1967, p. 1–98.
52
It should be noted that currently there is a proposal aiming at modifying the Directive (COM 2003-644)
but it does not cover the issue of possible classification of ETS as carcinogenic category 1 or 2.
53
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guage=EN&guiLanguage=en
71
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Premises) Regulations 2005: draft. Annex C: Regulatory Impact Assessment.
http://www.scotland.gov.uk/consultations/health/shscrc-04.asp
72
Edwards R. et al. Levels of second hand smoke in pubs and bars by deprivation and food-serving status:
a cross-sectional study from North West England. BMC Public Health 2006, 6:42
73
Woodall AA et al. The partial smoking ban in licensed establishments and health inequalities in
England: modelling study, 18 August 2005.
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throughout England and Wales carried out between 27 July and 11 August 2005. jointly commissioned
by Action on Smoking and Health (ASH) and Cancer Research UK.
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http://www.dh.gov.uk/assetRoot/04/12/19/31/04121931.pdf
75
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omgevingstabaksrook in de horeca door ventilatie en luchtreiniging”, 2003.
Repace, J. (2000). Can Ventilation Control Secondhand Smoke in the Hospitality Industry? California
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recirculation and filtration’, Netherlands Organisation for Applied Scientific Research.
de Gids, W.F. and Jacobs, P. (2006) ‘An investigation into the possible reduction in Environmental
Tobacco Smoke (ETS) in the day-to-day operations of the hospitality industry’, Netherlands
Organisation for Applied Scientific Research.
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prepared by Stantec Consulting Ltd., July 2004.
78
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implementation of Article 8 of the Convention.
http://www.who.int/gb/fctc/PDF/cop1/FCTC_COP1_DIV8-en.pdf
80
Samet, J.; Bohanon, Jr., H.R.; Coultas, D.B.; Houston, T.P.; Persily, A.K.; Schoen, L.J.; Spengler, J.;
Callaway, C.A., "ASHRAE position document on environmental tobacco smoke," American Society of
Heating, Refrigerating and Air-Conditioning Engineers (ASHRAE), 30 June 2005.
81
Ibidem
82
De Gids W.F., Opperhuizen A., op. cit.
83
Wong S (2004) Results of the Designated Smoking Room (DSR) Air Flow Compliance Checks in York
Region February - April 2003. Presentation, 11th April 2003.
84
New technologies, for example catalysing paints, have been developed with a capacity to reduce
odours, tobacco smoke, ozone, nitrogen and sulphate oxides and organic volatile compounds. Once
definitely tested and verified, these new catalysing paints could be used as a complementary technology
in smoking rooms.
85
COM(2004) 0621 final - COD 2004/0218.
86
COM(2005) 0119 final - COD 2005/0043.
87
COM(2006) 234 final - COD 2005/0042A.
88
The Public Places Charter on smoking. Industry progress report. The Charter Group, April 2003.
89
Fernandez E. Spain: going smoke free. Tob Control. 2006 Apr;15 (2):79-80.
90
‘Voluntary smoke-free plan not working in Paris’ - Guardian, 16/02/05
http://www.guardian.co.uk/france/story/0,11882,1415452,00.html.
91
OJ 196, 16.8.1967, p. 1–98